我国创新政策落地评估 ——基于六城市调查数据分析

　摘要：创新是第一动力，创新决胜未来。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视科技创新。相关部门和地方政府认真贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义科技创新思想，出台了许多鼓励创新的政策措施。为了摸清创新政策的落实情况和突出问题，分析影响创新政策落地的关键因素，本文选取了六座创新发展较突出的城市，调查了创新主体对创新政策的获得感。调查发现，创新主体对创新政策的实施效果评价相对较低，且城市差异明显，创新政策数量过多、缺少实施细则等因素制约了创新政策落地。

　　从全球范围来看，在新的信息通信技术日益发展、全球化趋势日益深化的背景下，传统的国家创新体系的构成要素正在发生新的变化，无论是国际多边组织的科技创新框架讨论还是单一国家的创新战略，都同时关注到创新者个人作为连接多元创新主体的关键作用，以模仿和应用为主的赶超模式已经无法满足各国科技发展的需要，实现颠覆性、引领性创新需要最大限度地激发全体人民的创新活力和创造力，“人”逐步成为国家创新体系的核心。

　　为激发广大科技人员的创新活力和创业热情，近年来，党中央、国务院及相关部门、地方政府出台了一系列政策措施，着力推动高校、科研院所、企业、众创空间和新型研发机构等各类主体开展创新创业活动。为掌握创新政策实施成效，本文以北京、杭州、南京、西安、武汉和合肥等6个城市的科技人员和管理人员为调查对象，分析了创新主体的创新政策获得感。

　　随着我国推动创新步伐的加快，创新政策也逐渐得到了我国学者的关注，相关研究主要集中在创新政策衍变、创新政策合理性评估、实施效果评估、创新政策影响力、创新政策国际比较等方面，大多以文献数据、访谈案例为主，调查数据相对较少，也较少从创新主体角度评价创新政策。本文基于调查数据，从创新主体对创新政策的知晓程度、政策落地评价以及政策落地影响因素三个角度深入分析创新主体的创新政策获得感，从而反映创新政策的落地进度。

　　1数据及方法

　　1.1 数据来源

　　本文使用的数据来自中国科协于2018年4月开展的相关调查，该调查选取了北京、杭州、南京、西安、武汉和合肥6个城市，调查范围涵盖高校、科研院所、企业(包括国有企业和民营企业)、众创空间、创业团队等各类机构，调查对象包括科研骨干、科技管理人员、企业负责人等。

　　本次调查采取随机抽样方法选取样本，在调查实施过程中严格遵循社会调查规范，保证了调查的科学性、客观性和准确性，课题组根据第六次全国人口普查数据中六个城市就业人员数量和受教育程度构成情况，对六城市调查样本进行了权重调整，最终获取有效问卷655份。

　　1.2 样本分布

　　参与本次调查的样本分布基本合理，城市、机构类型等分布较为适当，对各类创新主体有一定代表性。从样本的城市分布看，西安市占28.4%，北京市占25.8%，南京市占17.3%，杭州市占10.8%，武汉市和合肥市分别占8.7%和9.0%;从机构类型分布看，高校占35.9%，科研院所占19.7%，企业占31.0%(国有企业占16.9%，民营企业占14.1%)，众创空间或园区占4.6%，创业团队及其他占8.8%;从身份看，48.5%为机构负责人，27.9%为内设部门负责人，4.4%为一般管理人员，11.9%为专业技术人员，7.3%为其他人员。

　　2创新政策知晓情况

　　2.1 创新政策关注情况

　　半数受访者关注创新政策，尤其关注地方政府出台的政策以及与人才评价相关的政策。43.8%的受访者表示非常关注创新政策，5.5%表示比较关注，50.7%表示不关注(图1)。武汉受访者中49.1%表示非常关注创新政策，比例高于其他五个城市，其中比南京高13.7个百分点。

　　地方政府出台的创新政策得到更多关注(78.7%)，比例高于党中央、国务院及相关部委政策(60.1%)和本单位出台的创新政策(56.1%)。从城市看，杭州受访者中44.1%关注中央层面出台的创新政策，比关注地方政府创新政策的比例低38.3个百分点，两者差距大于其他五个城市。

　　从政策内容看，受访者更关注人才评价和激励政策(67.9%)，其次是科技经费管理(58.8%)、科技平台建设(44.4%)和科技成果转移转化(38.3%)。关注税收优惠政策(19.2%)、知识产权保护政策(16.0%)、科技金融支持政策(13.7%)，市场准入等方面的比例低于10%(图2)。不同类型机构中，除普遍关注人才评价、经费管理和平台建设领域创新政策外，科研院所受访者格外关注科技成果转移转化政策(52.8%)，园区受访者较关注税收优惠政策(43.3%)。

　　2.2 创新政策了解情况

　　超七成受访者表示很了解创新政策。对于近年出台的创新政策，有77.3%的受访者表示很了解，9.2%表示了解一些，仅有13.6%表示不了解(图3)。从城市看，超八成南京(85.8%)、武汉(80.7%)受访者表示很了解创新政策，分别比合肥高21.4、16.3个百分点。从机构类型看，国有企业(84.7%)和园区(83.3%)受访者表示很了解创新政策的比例相对较高，高校和科研院所占比分别为77.0%和76.7%。

杭州和合肥对创新政策实施效果评价相对较低。杭州受访者中认为科技经费管理（67.6%）、科技平台建设（63.4%）、税收优惠（56.3%）、市场准入（53.5%）、科技金融支持（52.1%）、科技中介服务（50.7%）和容错纠错机制（47.9%）方面创新政策没有效果的比例高于其他五个城市；合肥受访者认为人才评价和激励（62.7%）、科技成果转移转化（59.3%）和知识产权保护（59.3%）方面创新政策没有效果的比例高于其他五个城市。

创新政策实施效果评价存在城市差异。北京受访者对科技平台建设政策无效性反映最强烈（60.4%），对科技经费管理政策评价相对较高，34.3%认为科技经费管理政策很有效果或有些效果；杭州受访者对科技经费管理政策无效性反映高于其他政策（67.6%），对人才评价和激励政策有效性评价相对较高（36.6%）；南京受访者对科技成果转移转化政策效果较不满意（56.6%），对人才评价和激励政策效果相对满意（35.4%）；西安受访者中51.1%认为科技平台建设政策实施没有效果，比例高于其他政策，44.1%认为科技经费管理政策实施很有效果或有些效果，好评高于其他政策；武汉受访者对科技经费管理政策无效性反映最强烈（56.1%），对人才评价和激励（43.9%）和税收优惠（43.9%）政策有效性评价最高；合肥受访者中62.7%反映人才评价和激励政策没有效果，认为科研经费管理政策实施很有效果或有些效果的比例相对较高（40.7%）（图5、图6）。

4.2 缺少操作细则、涉及部门较多

　　4.4 人才评价激励政策诉求较大

　　64.7%的受访者认为最需要人才评价和激励方面的创新政策，47.8%认为需要科技经费管理类政策，40.6%认为需要出台科技平台建设类政策(图10)。从机构类型看，除了上述三方面政策外，科研院所受访者中表示需要科技成果转移转化政策的比例为47.3%，高于其他机构;民营企业受访者中表示需要科技金融支持政策(32.6%)和税收优惠政策(31.5%)的比例相对较高;园区受访者对科技金融政策(56.7%)、税收优惠政策(43.3%)的需求较大。

　　5建议

　　第一，要重视各类创新主体的作用。创新的动力不仅来自于国家提升综合实力和竞争力的需要，来自于企业竞争的需要，来自于学术界的科学家、科研工作者对于未知领域的求知探索，还来自于普通科技工作者对依靠科学技术与创新实现美好梦想的诉求。归根结底，创新的不竭动力来自于不安于现状、求知探索的个体。必须激发人的创新创业潜力，使之成为推动社会与国家创新发展的动力。因此，必须确立企业和大众在国家创新体系中同等重要的两大支柱地位。既要最大限度的发挥企业在技术创新体系中的主体作用，也要重视发挥高素质创新人才的领军作用，同时要服务广大人民群众的创新创业活动。

　　第二，适当把握政策出台的频率和节奏，着力在细化和深化上下功夫。以人才评价和激励政策为突破口，坚持以能力和贡献为导向的评价标准，推动以增加知识价值为导向的分配制度落地。实行专业技术人才分类评价，确定科学合理、各有侧重的评价标准，为各类创新主体成长创造空间。扩大“人才双向流动”试点范围，支持更多科研机构和高等学校带着科研项目和成果、保留基本待遇到企业开展创新工作。建立适应科研活动规律的工资结构体系，坚持绩效优先、兼顾公平的收入分配原则，合理确定科技工作者工资体系中固定部分的比例。引导科研机构、高校根据自身特点设计绩效考核和绩效分配办法，扩大高校、卫生机构开展多点教学、多点执业试点的范围。

　　第三，加强政策协同，把政策措施落实的重点放在基层。加大部门之间的协调力度，增强系统性，构建统一开放的政策空间和制度空间，在这个空间之下，所有针对创新活动的政策是统一的，不因人而异，也不因企业性质而异，确保创新政策面向人人的普惠性，决不允许以任何理由对中央政策层层截留。协调督促各地区根据当地实际及时调整相关政策法规，跟进出台配套措施，只能更宽松、更优惠，不能更严格，确保创新政策能落实能见效，避免政策上下一般粗，切实突破政策落实“最后一公里”的问题。