论基本公共服务的标准化

栏目:行业动态 发布时间:2023-01-24

公共服务是一种具有公共性价值的产品。城乡分治的现实存在以及区域之间经济社会发展水平与阶段之间的差异,使得当前我国基本公共服务的提供存在着一定的不平衡。由于社会建设的相对滞后,公共服务的供给上存在一些局限,如选择性重视度不足,分散式提供,层次与水平参差不齐,而且面临持续性难以保证的问题。这些问题的核心在于公共服务的公共性价值的实现,即均等化问题,而这本质上又是一个社会治理问题。

基本公共服务的标准化不仅是推进国家治理能力和治理体系现代化化建设的一个重要实践手段,同时也是建构我国国家治理体系的基本理论议题。最近国家不断出台相关标准化文件,如农村基本公共服务的标准化等等。标准化的发展,服务型政府和规范化建设的进程加速了公共服务标准化的到来。

本文试图通过对标准与标准化的本质的研究,寻找标准化与基本公共服务之间的契合性;从政治化价值、管理化价值和制度化价值为基本公共服务的标准化提供理论追溯,对基本公共服务的标准化机制进行构建;最后原则性地提出基本公共服务标准化的内容与方向,并对我国基本公共服务标准化建设实践进行简要评述。

一、“标准”及其特性

“标准”概念起源于工业管理。十八世纪以降,大机器生产代替了手工艺作坊生产,这使得生产行为变得规模大、分工细、协作广泛。标准化工程就逐步成为工业生产必不可少的技术基础和必要条件。标准化体系的建立促使各个生产环节、各个独立分散的产业部门相互衔接起来,维持了技术上的统一,使其成为一个较为稳定的有机的整体。

可见,标准的定义原本是以工业生产管理为背景的。如约翰·盖拉德于1934年在其《工业标准化与应用》一书中提出,标准化是对计量单位或基准、物体、动作、程序、常用方法、行为、概念和构思的某些特征性给出定义,做出规定和详细说明;其目的在于为能在某一时期内运用语言、图样、模型以及其他表现手段而做出的统一规范。

随后,桑德斯在1972年的《标准化的目的与原理》一书中提出,标准是经过公认的权威机构批准的一个个标准化工作成果,其表现形式可以是通过文件形式描述其内容要求,或者是规定基本单位以及给出常数。

由上可以看到,标准不仅仅为规定对象提供一个数值,更重要的是本身具有以下几种特性:

首先,标准具有价值性关怀。正如国际标准化组织指出的那样,标准必须以促进最佳社会效益为宗旨,这种社会效益的实现取决于其效率价值的实现。由此可见,标准并不只是一个自然科学概念,它可以而且也应该是一个社会科学概念。正如魏尔曼指出,可以将标准化看作是与政治学、社会学等社会科学相仿的一种科学。

其次,标准具有内生性的内在要求。这表现在标准不是拍脑袋主观决定的,而是以科学、技术和实践经验的综合成果为基础,经有关方面协商一致,充分进行互动、试错、完善的基础之上而后进行确定的。这也表明,不具有内源性的标准则不会具有长久的制度生命力。

第三,标准本身具有客观性和权威性。标准是经过不断试验抽象出来的规范,其产生的重要要件就是基于行动参与者多重分析而后得出的客观概念,并且一般还需要具备形式上的要件,即经过公认的权威机构批准,这也说明标准在一定情景之下需要某种外部的推动。

第四,标准具有共通性、抽象性和广泛性。这表现为,一方面,标准所要规定的对象不是一个个的个案,而是具有一定群体性特征的变量或者社会现象,标准要为具有这一类特征的整个群体提供制度安排,这也决定了标准的制定过程是一个不断抽象概括的过程;另一方面,标准本身的群体性也内在地要求标准所要规定的外延对象具有普遍性,标准一旦经过权威机构批准和认定,则整个适用群体都必须服从。即标准由于具有国际权威性合科学性,为世界各国所遵循,这就是标准的共通性和广泛性。

二、基本公共服务标准化的理论解释

(一)基本公共服务为什么可以标准化

基本公共服务的标准化何以可能?它来自于标准化与基本公共服务之间的契合性。

1.基本公共服务及其性质。基本公共服务是一系列国家治理行为和制度安排的过程,其提供主体是公共机构,目的在于为实现国家长治久安。它以正义和秩序为基础,以保障公民宪法权利为核心。

因此,基本公共服务不可避免地具有以下三个主要特性:第一,公共物品性,基本公共服务旨在满足公民具有基础性、广泛性、迫切性和可行性需求。第二,时空性,不同地区,不同阶段的基本公共服务的供给和需求都是不同的,均等化主要就是针对空间差异性的存在。这种空间差异可以体现在地域之间,社会空间,时间阶段之间和公民的需求之间,同时体现着政治统治的空间秩序,具有政治价值关涉。由于基本公共服务需求刚性,随着社会不断发展,人们对公共服务的需求也会持续提升。第三,政治性,基本公共服务主体主要是政府,责任也往往体现在政府身上,均等化刻画着着政治文明的底线,是公平价值的发扬。这几种性质不仅体现在指标设计的内涵上,还体现在标准化实施的过程之中。

2.基本公共服务与标准化的内在契合。首先,公共服务具有公共产品的性质,公共性、公益性是其根本属性。这就涉及一定的价值关怀。基本公共服务的提供需要达到公平、公益、可及的社会期望,这就是基本服务的政治价值和社会价值所在,即大多数的利益的有效实现。当然,其标准化技术价值的实现是其社会价值得以满足的前提。二者都具有社会至善的价值关怀,这就要求标准化的实施必须围绕这些价值目标来完成。

其次,基本公共服务也具有共通性。这不仅表现在基本公共服务内容本身就是一个相对固定的服务范围,其服务水平的层次也是相对统一的,而且就基本公共服务所要供给的对象而言,主要是公共群体,是一个复数概念,不是一个个案,这就满足了标准化的本质要求。这些公共群体的基本公共服务需求是共通的,普遍的和广泛的。

第三,基本公共服务的提供水准和实现机制需要在内生性的基础上不断提炼、抽象和客观化。基本公共服务虽然具有一定的共同性,但是由于地区之间在政治、经济、社会之间的差异性,这就要求其提供的方式需要具体对待,量度上也需要进行合理的区分。这就要去这些服务的标准化要具备与具体情境的内生性,从各地的具体情境不断地互动、采集、提炼出来,才能与具体的服务对象满足高度的契合性。这种契合性的获得,主要体现在基本公共服务的提供中,标准化的提炼中,以及整个标准不断实施、完善的机制中。

因此,这种内生性不仅存在于标准的提炼采集中,而且存在于标准的执行和具体的实施过程中。标准化的过程其实是一个社会治理过程。

(二)作为一种治理机制的基本公共服务标准化

基本公共服务与标准化之间存在着性质上的契合,同时,标准化也可以为基本公共服务的提供贡献治理价值。基本公共服务的标准化是一个制度化过程,也是一个社会治理过程。基本公共服务标准化不仅是对基本公共服务的不同维度给出一个量纲值,更重要的是在于其动态的提供机制和实现机制。

结合标准化的几个本质属性,基本公共服务标准化将从三个方面尝试解决基本公共服务提供面临的问题。基本公共服务的提供与参与提供的主体是多元的,因此公共服务的提供也是一个社会治理问题。公共服务具有公共性,其价值要求在于其广泛性、公平性、可及性、持续性、以及均等性等等。因此,基本公共服务提供问题之解决的需要包括了政治化价值(公平性等),管理化价值(如何提供)、制度化价值(如何克服离散性)三个价值维度。

1. 政治化价值功能

基本公共服务均等化不仅是一种施政策略,以维持政权的合法性,更重要的在于它还是一种价值取向和社会存在。政府所要做的,就是要正视这种社会存在,弘扬这一社会价值,深入了解社会内部结构,探索阻碍均等化进程的深层原因,推动均等化进程。

首先,标准化以技术理性的形式传达基本公共服务的公益性、公平性价值,为公共服务的提供给出价值指引,给出目标指南。由于我国地区之间经济社会发展阶段存在差异,加上我国基本公共服务的地方提供体制问题,区域间基本公共服务均等化不仅成为一个突出的经济问题,也是一个社会问题,而且更是一个政治问题。标准化将为基本公共服务的提供传递一定的政治化功能。

基本公共服务标准化以均等化为目标,也就是以人为目标,力图克服地域之间差别,可以通过制定共通的、广泛的、相对统一的标准的形式,从量纲上保证其全面性和可及性,如偏远地区等。这一政治化价值可以通过政府规制的政策方式来实现。从政府监管的视野来看,标准化是一种干预强度相对较弱的、覆盖全部流程和环节的政府监管工具。

其次,标准化作为一种治理过程,在实现的过程中可以激活社会治理活力,传递民主参与的价值。公共服务标准化立足于不同地域之间的现实差别,但却以人的服务提供为目标。标准化是一个内生的过程,无论在标准的产生过程还是在标准化的具体实施过程中,都不可能离开提供对象,即基层民众的充分参与。标准化通过建立统筹协调、系统管理、府际沟通的标准化推进机制,促进公共服务提供者、监管部门以及公众代表的相互配合与共同参与。

2. 管理化价值功能

首先,公共服务标准化将可以作为一种政府工具。从政策执行角度来讲,标准化执行是计划理性和组织理性的进一步结合,最终将是一种政策执行创新,也是社会治理创新。标准化管理产生于科学管理领域,而基本公共服务的提供也可能面临产业管理的以下困境:执行能力瓶颈、绩效考核瓶颈、职能整合瓶颈、管理体系瓶颈。而公共服务标准化管理不仅对提供主体要求其面上的全面性,也要求其量上的均衡性;不仅对不同主体进行了实际分工,也明确了责任,对其执行行为提供监督。

其次,标准化的管理学价值在于对大型组织复杂分工运作进行的协调,是一种相对间接的、复杂的协调机制。随着组织的工作变得越来越复杂,组织偏好的协调机制可以从相互调节转变为直接监督,最后到标准化三个阶段。因此,从这个意义上来讲,标准化可以增进政府治理的系统性和府际关系的协调性。

第三,标准化是一个从个别思维到共同思维的转变,从无序到有序的转变,从任意性到规律性的转变。从起源来讲,标准化起源于管理学领域。泰勒科学管理理论的产生标志着企业管理由传统的经验管理向现代科学管理转变。标准化是管理科学化中最为重要的部分之一。因此,基本公共服务的标准化也推动者政府公共服务由传统的经验式管理型科学管理转变。标准化凝聚了产业管理中的科学管理原则,质量管理精神(如全面质量管理、质量的持续改进思想等),标杆管理思想(承认地区之间的差距,并制定规划,实施追赶目标),这将有利益相关提供机制、经验的归纳、传承,也有利于标准的不断优化。标准化可以提供执行的强化,技能的传承、体系的整合等功能价值。

此外,官僚制理论主张政府组织层级分明,强调专业化、层级制服从上级、服从法律以及非人格化管理等。因此,政府的这一组织特性也为其基本公共服务的标准化提供了必要的外部推动条件,即组织条件。

3. 制度化价值功能

内生性是制度化的核心和关键,标准化是制度化的最高形式。作为静态的标准是一系列成体系的量纲值,本身具有制度价值。在具体的政策执行过程中,标准化本身将承担一种政策规范的角色,弥补了法律本身滞后性的缺陷,具有灵活多变性;作为治理机制的标准化,从组织社会学角度来讲,将基本公共服务的提供进行标准化,是将社会公共服务的具体需求和提供机制进行理论化、客观化的过程,可以助于其产品的价值实现与普及。它刻画着标准化的过程,发扬其制度价值的内在含义。

治理理论为政府管理的标准化提供理念上的指引,其过程性、协调性、互动性等理念为更好地实施标准化提供了参考原则。因为标准化的内生性在于其标准的制定过程,即一个归纳化、客观化过程。一旦通过将公共服务的提供方式和目标进行切合实际的理论化、客观化,抽象到标准层次,标准将获得内生性的制度化价值,无疑将从规范上保障并提升公共服务的全面性和可持续性,而不再是离散式的服务提供创新。

需要强调的是,标准化的制度功能在这里并不是标准化的终结目标,而是基本公共服务标准化的一项产出结果;标准化在这里不仅可以提供规范的连续性、规制性等功能,而且其具体过程将是一种很好的治理机制。

这三个价值维度之间是相辅相成、多重互动的关系,它描述的是标准化作为一种治理机制的模型,标准化发生、完善、执行的过程,也是一个基本公共服务实现制度化治理的过程。而且,标准也不是一成不变的,而是一个互动而不断变迁的内生过程。图1可以看作是对上述逻辑关系的概括。

三、基本公共服务标准化的内容、原则和初步实践

标准具有价值性、内生性、抽象化、客观性以及共通性和广泛性等特征,而标准化是将这些特性发扬的过程;基于这些特征,基本公共服务的标准化将通过提供政治化价值、管理化价值和制度化价值来推进对基本公共服务的治理。

基本公共服务标准化面向包括政府和社会在内的整个社会治理环境,它从价值指导,体系机制构建以及具体维度的量纲上进行标准化推进。基本公共服务的标准化不仅是对基本公共服务给出一个平面的标准,而是更加注重在治理中实现服务的均等化提供。

因此,基本公共服务标准化是一个立体体系。它涉及提供的具体环境、提供的主体以及多元的参与者等;涵盖基本公共服务提供机制、评估机制、服务提供标准的量纲设置以及公共服务的具体内容。它可通过基础性、广泛性、迫切性和可行性等标准的界定,把握现阶段基本公共服务的主要内容。

我国国家基本公共服务体系“十二五”规划中,就列出了我国基本公共服务体系的几大主要领域,包括基本公共教育、劳动就业服务、社会保险、基本社会服务、基本医疗卫生、人口与计划生育、基本住房保障、公共文化教育和残疾人基本公共服务等。

标准化的类型意义有助于我们构建基本公共服务标准化的内容。我们可以从产出结果的标准化、理念与技能的标准化、维度与内容的标准化、产出机制的提炼几方面来进行标准化刻度;而且其设计的指标还可分为硬指标如基础设施配置、人员财力配置等,以及软指标如相关流程的标准化规定。

从内容上看,政府基本公共服务标准化所牵涉的外延比较广泛,不仅包括了诸如政府基本公共服务的标准化,如基本公共服务事项的标准化(包括事项的范围、标准体系与规划、要素和关键指标)、资源配置的标准化、基本公共服务机构与设施的标准化、人员的标准化、预算与支出的标准化、服务流程的标准化、时限的标准化、品质的标准化,而且也有对政府管理标准化创新的绩效评估的特征,如创新性评估、参与性评估、效果性评估、公平性评估和推广性评估等方面。比如在公共服务机制的标准化中,可以着重收集基层在执行标准化时的较好的工作方法,诸如财政投入机制、基层治理机制(如基层的民主协商、村级决策机制等)、社会参与机制以及档案管理的标准化机制等内容。此外,在实施标准化时要注意把握几个重要方向。首先,在实施指导性指标的同时要特别重视引领性指标。指导性指标主要对标准化工作的原则和一些具体做法的统一规定,是对约束性指标制定的规范,但引领性指标具有面向质量的提升性,对未来发展的预测性和服务理念的前瞻性。引领性指标不仅是对量的拔升,而且更着重质量的进步性,是一种战略引领。

其次,基本公共服务有着均等化的价值追求,这体现在基本公共服务标准化的时空差别上。在标准化的制定上不仅要尊重不同地区之间的经济、社会差异的现实,从而给出具有差序性的标准化水准,更要注意体现出其均等化的终极目标,体现出不同地区之间基本公共服务水平的赶超性。

这说明,基本公共服务的标准化不仅在空间上因地制宜,而且在时间上有先后,存在着地区之间追赶意义上的张力。最后,也要坚持长期稳定与动态调整相结合的原则。随着社会经济的发展,群众对基本公共服务的需求也会不断增长,城乡基本公共服务标准也需要适时调整。最重要的是发挥标准化在基本公共服务提供过程中的治理价值。

城乡二元体制与公共服务的选择性投入造成我国基本公共服务的制度性非均等现状,城乡公共服务均等化成为我国公共服务重要治理对象。为保障均等化与公益性,我国政府以统筹城乡发展、城乡一体化为推进标准化的基本背景和蓝本框架。

如成都市2007年获批“全国统筹城乡综合配套改革试验区”后,将“努力实现城乡基本公共服务均等化”列为改革试验的主要任务,积极开展农村基本公共服务标准化体系的建设。其次,为推进公共服务标准化,国家出台相关标准文件对公共服务标准化进行规范,从提供立法,法律解释到具体领域进行标准化试点和指导。我国已颁布法律《中华人民共和国标准化法》,规范性文件如《社会管理和公共服务标准化工作“十二五”行动纲要》、《关于开展农村综合改革标准化试点工作的通知》、《社会管理和公共服务综合标准化试点细则(试行)》等,并对基本公共服务涵盖的具体内容进行了规定。

此外,各地在基本公共服务的不同领域开展了标准化探索,如陕西省逐步建立起来的养老保险标准体系,山东省新泰市将企业标准化管理方式引入政府公共服务领域,建立了行政服务标准化体系,北京东城区国家级城市公共服务标准化示范区的城市公共服务总标准体系建设等。在具体做法上,成都市以构建城乡一体公共服务体系为目标,组建了市统筹城乡工作委员会来整合各方资源与社会主体共同推进农村基本公共服务均等化和标准化建设,等等。

但是,总体而言,我本公共服务标准化建设还处于初级阶段和试点阶段,面临着诸如供给的不均衡、执行体制不健全,保障机制不足等问题。它的发展方向在于,进一步增强系统性与全面性,发扬其政治与制度价值;在标准化过程中加强府际关系的协调,并进一步增强标准化过程中的治理因素,以基本公共服务标准化为依托,强化基层社会的治理机能建设。

四、结论

基本公共服务的标准化不仅是推进国家治理体系制度化建设的一个重要实践手段,同时也是建构我国国家治理体系的基本理论议题。标准具有价值性、内生性、抽象化、客观性以及共通性和广泛性等特征,而标准化是一个使得标准的这些基本属性得以发扬的过程。基本公共服务的标准化是将这一自然科学领域的概念推广到政府管理、社会治理领域的一种尝试,而标准化与基本公共服务治理之间的契合性使这种推广成为可能。

标准化通过提供政治化价值、管理化价值和制度化价值来推进基本公共服务的治理。这表现为,标准化用技术手段传达和承载基本公共服务的公平性、公益性价值属性,在标准化过程中发挥群众参与的民主价值;其次,作为一种政策工具的标准化可以提供执行动力,克服政府组织执行的困境,健全执行体系并促进政府间关系的协调;同时,标准化也提供制度价值,标准作为一种规范,不仅是对相关法律的一种弥补,而且其灵活性、及时性也是对法律法规的某种替代。

作为制度的标准化可以保障政府基本公共服务提供的全面性、持续性,摆脱离散性困境。基本公共服务标准化从价值指导,体系机制构建以及具体维度的量纲上进行标准化梳理,重在标准的制定过程和标准化的实施机制。

进一步说,基本公共服务的标准化不仅是一个标准量纲的静态设置,更可以看作是一种动态性的治理模型,它不仅试图将社会治理视域中所有的参与主体都容纳进来,还试图作为多重角色的工具身份而建构基本公共服务的提供机制,它可以通过标准的统一性实现对地区之间差异的不断缩小,逐步达到均衡。社会治理将标准化的功能统一在政府与社会的互动关系之中。

因此,基本公共服务的标准化是一个治理过程,也是一种治理机制,在一定意义上也可以看作一种治理范式。